La legislación sobre vivienda durante el franquismo estuvo sometida a lo dispuesto sucesivamente en las leyes de 1939, 1954 y 1968, con sus respectivos reglamentos, además de la ley de cooperación de 1942, su reglamento de 1943, que fueron revisados con las leyes generales de cooperativas de 1974 y 1987. Sin olvidar la relevancia y significación que tuvo la ley sobre el régimen del suelo y su ordenación urbana de 1956, elemento fundamental para comprender los procesos urbanizadores durante el periodo desarrollista.
En el ámbito ferroviario, debe tenerse en cuenta también tanto la ley de bases de ordenación ferroviaria de 1941 por la que se creaba la empresa pública RENFE, sobre la que se agrupaba el sistema ferroviario español de vía ancha, como el decreto 2170 de 1964 que aprobaba el nuevo Estatuto de RENFE y sus relaciones con el Estado, momento en el que la empresa ganaría cierta autonomía, aunque no mucha, con respecto a la titularidad estatal y, sobre todo, sería la herramienta con la que se tramitaría la enajenación del suelo no necesario para la explotación ferroviaria y que podría ser transmitido a las cooperativas ferroviarias.
De este modo, el proceso se iniciaba generalmente con la petición de un parcela concreta de suelo por parte de la cooperativa ante RENFE. De forma previa, la cooperativa debería estar constituida y registrada ante el INV y tener tramitada la declaración de protegida por parte del Consejo de Administración de RENFE. De este modo se iniciaba el trámite para acceder a la propiedad del suelo, condición inexcusable que ponía el INV para dar la autorización, mediante protección estatal, para comenzar la construcción de las viviendas. Así las cosas, a pesar del aparente orden, el problema vendría por la avalancha de peticiones que realizarían los ferroviarios desde todos los rincones de España, necesitados de vivienda, pero también con una elevada capacidad de organización, cuestión que seguramente fue infravalorada por los gestores del sistema. De hecho, en 1966 la empresa RENFE realizó un informe interno en el que contabilizó cerca de un centenar de cooperativas en marcha de las que la mitad tenían muy avanzados sus trámites administrativos: en concreto, 46 disponían ya de suelo para edificar. Esto obligaba a RENFE a prever el gasto que conllevaría la financiación de los préstamos que pedían los ferroviarios: algo más de 420 millones de pesetas para el trienio 1966-1968. Esto disparó las alarmas y obligó a la empresa a modificar su plan inicial, pasando a convertirse de prestamista en solo avalista de las centenares de familias ferroviarias que estaban ya embarcadas en la construcción de sus viviendas.
Por otro lado, RENFE ha sido históricamente una empresa pública altamente dependiente en sus decisiones de las instrucciones que llegaban desde el ministerio del ramo, y lo fue más si cabe durante el periodo autárquico. Como un resto de aquella situación permanecía una Coordinación de Obras Públicas (COP) que intervenía en muchas decisiones que podrían afectar a otros departamentos del ministerio. Con estas atribuciones, la COP ejerció en este periodo una acción de contrapeso a la favorable opinión que solían tener los dirigentes ferroviarios a la cesión de suelo para las cooperativas. Sistemáticamente se opuso a esta cesión y habitualmente aconsejaba que las peticiones de las cooperativas fueran rechazadas.
A pesar de esta oposición, la mayor parte de las operaciones salieron adelante y se publicaron en el Boletín Oficial del Estado (BOE), que era el modo de certificar la modalidad, el coste y la titularidad del suelo para la cooperativa. La modalidad hace referencia a si la transmisión se realizaba por un pago en metálico o bien por una permuta total o parcial del valor de los terrenos por locales comerciales en los bajos de los inmuebles a construir. El precio lo establecía la delegación provincial de Hacienda y se fijaba a precios de mercado, si bien hemos de tener en cuenta que el precio final condicionaba el nivel de aprobación, que hasta 20 millones correspondía al Ministerio de Hacienda, y por encima de esta cifra, al Consejo de Ministros.
La realidad era también que el colectivo ferroviario que se organizaba en las cooperativas contaba con un elevado número de cuadros técnicos y personal de gestión que tenía acceso a información clave para elegir qué parcelas podrían ser más adecuadas para sus necesidades habitacionales, teniendo en cuenta el uso que daba la empresa a las mismas. En este toma y daca, el colectivo ferroviario movilizó sus capacidades para influir en las decisiones finales y, en buena medida, aunque no siempre, se vio beneficiado para acceder a una vivienda en condiciones bastante favorables. Si bien, en líneas generales, se encontraron con dos graves problemas que se repitieron en muchas de las promociones estudiadas: por un lado, el retraso en acceder a la plena propiedad del suelo; y, por otro lado, las dificultades en la financiación.
En el primer asunto, se trata de un mal endémico de la administración pública, que en el caso del ferrocarril proviene del periodo de las compañías privadas que, tras la nacionalización, no fue regularizado de modo sistemático, sino según se necesitaba con nuevas enajenaciones. Esta irregularidad ha llegado hasta tiempos muy recientes. Esa situación causó un grave daño a las cooperativas porque sin titularidad del suelo certificada ante notario no había posibilidad de acogerse a la protección pública y recibir, entre otros beneficios, las 30.000 pts a fondo perdido por vivienda que disponía la legislación.
La segunda cuestión venía provocada por la rígida norma que impedía acceder a estas ayudas hasta que no estuviera concedida la calificación definitiva a la vivienda, lo que obligaba en muchos casos a recurrir a préstamos puente personales para afrontar los pagos a arquitectos y constructores, lo que terminaba encareciendo la obra y estrangulaba la economía de las familias de los cooperativistas, como llegaron a reflejar en algunas de las memorias anuales que elaboraban para sus socios y para la administración.
A pesar de todo, y como ya hemos remarcado, las cooperativas ferroviarias contaron con una herramienta de apoyo indudable en RENFE, lo que era propio de ese paternalismo franquista tan habitual en las empresas de la época. Así la empresa intervenía ante las cajas de ahorros para avalar y facilitar estos préstamos puente y amortiguaba así el grave problema al que se enfrentaban los cooperativistas.
La consecuencia fue que el nivel de fracaso de estas cooperativas ferroviarias fue relativamente bajo: de las 156 que tenemos contabilizadas 23 no pudieron llevar adelante sus proyectos, lo que supone un 15 %; pero si hacemos el cálculo sobre el número de viviendas, 10.579 viviendas construidas sobre las 10.962 previstas, esa tasa de fracaso cae al 3 %. Esto también nos significa que las cooperativas de menor tamaño tenían más dificultades para salir adelante, de hecho, las no exitosas promovían una media de 40 viviendas, mientras las que sí culminaron la construcción elevan la media a 80 viviendas por promoción. Las razones más habituales que hemos detectado para el desistimiento de la construcción eran la falta de suelo y de socios.
Referencias y bibliografía
Capel, H., 1990. Capitalismo y morfología urbana en España. Círculo de Lectores, Barcelona.
RENFE. Departamento de Personal, 1964. Informe sobre situación actual de la cooperativas ferroviarias de viviendas. Archivo Histórico Ferroviario, R-019-004.
RENFE. Dirección General, 1966-1970. Peticiones de terrenos de las cooperativas. Archivo Histórico Ferroviario, U-002-001.
Van-Halen Rodríguez, J., 2016. La política de la vivienda en España: una aproximación histórica (info:eu-repo/semantics/doctoralThesis). Universidad Complutense de Madrid, Madrid.